罗桂连：国内大规模推进PPP模式的九大制约因素
在基础设施的各类实施模式中，PPP模式涉及利益主体多，风险分配与利益协调关系复杂，实施难度与不确定性也很高，国内推行PPP项目的实践受到一些制约，近日，中国水网金牌专栏作家罗桂连就此发表了观点和看法，他认为目前我国PPP项目的大规模推进存在着九大问题亟待解决。
来源：中国水网 作者：罗桂连
在基础设施的各类实施模式中，PPP模式涉及利益主体最多，风险分配与利益协调关系最为复杂，实施难度与不确定性也最高。国内推行PPP项目实践，还受到一些因素的严重制约。需要各方面针对这些突出问题，切实补短板，才能推进PPP工作行稳致远。
1、缺乏权威规范的法规政策支持
国内PPP领域，仅有一项部门规章，主要靠数量众多的规范性文件指导。发改委与财政部两部门发布的政策性文件存在很多冲突和不一致的地方，比如，对于实施机构、社会资本资格、前期工作要求、实施机构、入库要求、操作程序、社会资本的选择方式等方面。规范性文件的法律位阶低、相互之间存在冲突、权威性欠缺，难以取信于社会资本及公众。这种政策混乱局面，给地方政府实施PPP项目造成实质性困难。另外，PPP模式的内在要求，与现有预算、土地、税收、融资、国资等法律规定，存在不衔接的问题，甚至有明显冲突，增加了法律风险。
2、政府的公共治理能力不足
PPP模式下，政府从直接实施项目，转变为整合各方社会资源用公共治理机制和市场化方式实施项目，政府应当从行政命令方式转变为平等协商的公共治理方式。这种转变不可能在短期之类完成，甚至会经常出现政府行为不当甚至违约的现象。《2016年度政府工作报告》中指出，政府要带头讲诚信，绝不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。反映出这种现象的普遍性与严重性，各级地方政府思维方式与行为方式的转变前路漫漫。
3、政府的规制与监管能力不足
PPP项目合作周期长，特许经营期内可能遇到的不可预期事项会很多。政府在合同管理方面会遇到几个方面的挑战：一是PPP合作协议可能经常需要调整，政府需要参与并主导有关协议的再谈判；二是具体项目的日常运行涉及多个政府部门，需要整合各方面的力量对项目公司及其主要股东，进行全方位、全流程的日常规制和监管；三是项目实施过程中，可能出现项目公司违约、工程事故、经营事故、社会冲突、不可抗力等突发事件，有时还需要政府介入和接管项目公司，政府要有能力主动应对，尽可能控制损失与影响。国内地方政府普遍缺乏这方面的能力积累，挑战性和风险很大。
4、缺乏众多合格的候选社会资本
PPP项目的社会资本需要具备筹集稳定长期成本合适的巨额资金、按百年工程标准组织好项目建设、运营管理好项目资产实现最佳社会与经济效益的综合能力。在推进市场化运作比较早、程度也比较深的制水厂、污水处理厂、生活垃 48 31541 48 15288 0 0 1956 0 0:00:16 0:00:07 0:00:09 3121处理设施、天然气、供热等少数领域，国内已经有出现批量的合格社会资本，占据比较高的市场份额。但是，在轨道交通、高速公路、市政管网、海绵城市等更多领域，仍然缺乏批量的具备综合能力的社会资本。近年在PPP领域唱主角的央企施工企业，融资能力与运营能力的培育和提升，也至少需要5年以上的时间，并且难度很大。理论上，可以通过组建联合体来整合能力，但由于联合体的责任与利益划分、连带责任的法律界定、联合体本身的不稳定等问题，挑战也很明显。
5、民营企业存在进入限制
2012年以来，我国民间投资增速总体呈下滑态势，2016年首次出现民间投资增速低于总体投资增速的现象，与总体投资增速的缺口有所增大。民营企业参与PPP项目，存在以下障碍：一是部分项目通过招标条件设置限制民营企业参与；二是融资成本较高存在竞争劣势；三是民营企业应对政府履约风险的能力较弱；四是重建设轻运营不利于民营企业发挥运营管理方面的优势；五是获取项目信息较难且不及时。
6、难以实现基于项目现金流的融资模式
基础设施项目投资规模以亿、十亿、百亿为单位，依靠表内融资或主体担保，社会资本普遍无法承受。唯有通过以项目现金流为基础的项目融资，实现表外融资和有限追索，才有可能破融资困局，为PPP模式提供稳定的资金支持。不过，国内的使用者付费项目普遍收费不足，政府付费项目又面临低层级政府“小马拉大车”、事权与财权不匹配、历史欠债或违约问题突出等现实因素的制约，难以普遍实现真正意义上的有限追索性质的项目融资。前两年依托央企主体信用的PPP融资模式，显著抬高了央企的资产负债率和或有负债风险，不可持续。最近几年，国内的财政管理政策与金融监管政策特别不稳定、特别难落实、特别多冲突，进一步加大项目融资的难度。
7、缺乏中长期稳定资金支持
PPP项目通常是资金密集型项目，项目投资回收期往往超过15年，特许经营期接近30年，巨额、稳定、低成本的资金供应是项目稳定运行的基础，具有资金积聚能力的财务投资者是PPP项目的主要出资者。国内的金融资产主要集中在银行体系，商业银行储蓄资金的主要资金来源是储户的短、中期存款，偏好期限较短的金融产品，难以提供巨量长期限的资金。随着养老、医疗、护理保险的快速发展，保险资金与养老基金在PPP项目融资领域，将发挥越来越重要的作用，但目前资金实力有限，监管政策也还存在一些限制。国内适合投资PPP项目投资的长久期金融产品尚不发达，商业银行与保险机构这类主流财务投资者，尚不熟悉项目融资方式，制约了PPP模式在国内的大范围推广。
8、缺乏合格的批量PPP咨询项目负责人
牵头咨询机构的项目负责人在PPP项目实施中特别重要，至少要有能力完成四个方面的工作：（1）政府的决策参谋，让领导决策时踏实放心，坚定决策层推进项目的信心和决心；（2）确保吸引多家符合项目需要的投资者参加竞争，形成充分、良性的竞争局面，协助政府强中选优；（3）中介机构的牵头方，除承担自身专业任务外，还要对其他专业中介机构的专业冲突进行协调，利用自身的专家顾问网络弥补其他中介机构的专业不足，承担专业任务兜底的职能；（4）落实项目招商进度安排，在确保工作质量的前提下，协调众多相关方，积极稳妥按时间表推进项目。这种复合高端人才的极度短缺，实质性制约PPP项目的大规模实施。
9、对国内外经验教训的总结借鉴不够扎实
政府购买服务形式的PPP在英国已经有超过20年的实践，特许经营形式的PPP在法国更有超过60年的实践，还有澳大利亚、加拿大、新西兰、新加坡、日本、台湾，都有比较长时间的实践。在国内，原国家计委从1994年开始试点，2003年起原建设部推动市政公用行业市场化运作，也有超过6000个案例。认真、全面、客观总结国内外经验与教训，避免犯重复的错误，特别重要。不过，从各种渠道了解的信息看，这轮PPP项目操作上过于粗糙，无知无畏的特征比较突出，存在较高的潜在隐患。
罗桂连
E20特约评论员
中国水网金牌专栏作家
清华大学PPP研究中心特聘高级专家
清华大学PPP研究中心特聘高级专家，国家发改委PPP专家库定向邀请专家，中国资产证券化研究院PPP专业委员会主任委员,中国水网特约评论员，E20研究院PPP专委会成员。注册会计师,清华大学管理学博士，伦敦政治经济学院访问学者。2000年以来一直在基础设施投融资与资产证券化领域从事实务、研究和政策制订工作。组织了上海老港生活垃圾填埋场国际招商、上海浦东自来水公司股权转让等标杆性项目，并为西宁市、宝鸡市等地方政府提供项目融资全流程咨询服务。主译的《基础设施投资策略、项目融资与PPP》、担任副主编的《PPP与资产证券化》已出版发行，还参加《资产证券化操作手册》（第二版）、《REITs投资指南》等多本相关领域专业著作的编译工作。